terça-feira, 24 de março de 2009

Saneamento Básico x Gestão

Parte 1

Tudo começou com os Ingleses e Americanos, que aportaram no Brasil para a construção da Estrada de ferro Madeira Mamoré; naquela época a Inglaterra vivia um período de descobrimento de doenças de origem hídrica, e combatia a sua proliferação com obras de esgotamento sanitário, e cuidados especiais com a água que ingeriam. Assim a cultura de saneamento completo, envolvendo tratamento de água, e esgotamento sanitário, foi implantado no canteiro de obras da empresa concessionária da ferrovia em 1938, instalada em Porto Velho, em uma região hoje denominada de Bairro Caiarí, O sistema implantado guarda uma marcante memória por meio dos reservatórios denominados “treis marias”.




A gestão do sistema era privada, ou seja, quem construiu e operou o sistema foi a empresa concessionária da ferrovia. Este modelo posteriormente foi copiado para algumas cidades da região sudeste, onde em áreas com predominância de europeus, o cuidado com o saneamento conduziu a construção de sistemas de abastecimento de água em algumas cidades, que eram operados em regime terceirizado. Este sistema “faliu”, por falta de uma regulamentação entre o poder público municipal e os concessionários, assim houve uma ruptura de contrato e os ingleses abandonaram os sistemas de abastecimento de água aos prefeitos das cidades. A maior “bronca” da época era as mesmas de hoje, os prefeitos não aceitavam o aumento da cobrança dos serviços de abastecimento de água, e queriam que os concessionários privados expandissem o sistema, é óbvio que a conta não fechava, como ter despesas, se não havia condições de auferir receitas?
No Brasil, portanto, os sistemas de abastecimento de água foram geridos inicialmente pela iniciativa privada, que construíam, operavam e cobravam pelo serviço; com a saída da empresa privada, os prefeitos sem recursos financeiros viam os sistemas se deteriorarem, e aqueles que não tinham nada implantado, conviviam com elevadas taxas de mortalidade, em decorrência da proliferação de doenças provocada pela água imprópria para consumo.
Porém na década de 40/50 a fundação de saúde pública (FSESP), hoje Funasa iniciou um amplo trabalho de conscientização nacional, principalmente com vista a afastar a contaminação dos poços, pela proximidade das fossas sépticas, que eram construídas em um mesmo quintal; a metodologia da FSESP consistia em envolver a população por meio de exames preliminares de sangue, e fezes, que era posteriormente entregue em uma ampla reunião, e neste instante mobilizava a mão de obra ativa para colaborar na solução do problema, o que foi possível uma substancial melhoria na condição de vida da população, pois com uma mão de obra gratuita e soluções baratas por meio de abastecimentos por gravidade, foi implantado muitos sistemas em todo Brasil, especialmente em Mato Grosso. O problema, porém não estava totalmente resolvido, pois com uma gestão pública sem compromisso social, muitos dirigentes utilizavam a água tratada como moeda de troca de votos, e favorecimentos pessoais com previlégios de uns em detrimentos de outros.
Antes da Divisão do Estado de Mato Grosso, a região norte do estado único, era a mais carente, havendo registros de um excipiente sistema de saneamento nas cidades de Cuiabá, Várzea Grande, Rondonópolis, General Carneiro, Barra do Garças, Jaciara, e Guiratinga, sendo que nos demais municípios quando havia ‘Água Encanada”, esta não era tratada e era servida conforme captada nas minas ou poços; neste período todos os sistemas eram geridos pela administração pública local, onde o Prefeito obviamente exercia o seu poder de mando, e decisões de como seria feito as expansões, horários de abastecimento, quem seria isentado de pagamento, entre outras mazelas da administração.
Parte 2

Na década de 60, houve a revolução e no Brasil imperou o militarismo, que passou a ditar as novas regras para o País por meio de Atos Institucionais. Os Atos Institucionais foram emitidos durante os anos após o Golpe militar de 1964 no Brasil. Serviram como mecanismos de legitimação e legalização das ações políticas dos militares, estabelecendo para eles próprios diversos poderes extra-constitucionais, na verdade os Atos Institucionais eram um mecanismo para manter na legalidade o domínio dos militares. Neste período foi criado no Brasil o “PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO” PLANASA, um marco histórico e institucional para o setor de saneamento: foi o seu mais importante modelo de regulação, e que possibilitou os mais significativos crescimentos no acesso à água tratada e ao esgotamento sanitário em todos os tempos, e sua estrutura, em linhas gerais, ainda é a predominante até os dias atuais. Comparado aos dias atuais foi um PAC com melhor arcabouço administrativo e operacional, foi um iluminismo do governo militar, e o inicio de uma era do saneamento no Brasil.
O Plano foi lançado em 1971, no VI Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitária, que tinha como meta o ano de 1980, onde pelo menos 80% da população urbana teriam acesso ao sistema de água tratada e 50% aos serviços de esgotamento sanitário. Porém em 1975 esta meta foi revista ganhando um contorno espacial: além de 80% da população, 80% das cidades brasileiras e regiões metropolitanas deveriam estar servidas com água potável até 1980. Como não foram definidas metas concretas para a coleta de esgotos e o seu tratamento, este foi totalmente ignorado pelo Plano Nacional de Saneamento – PLANASA.
A regulação do setor ficaria a cargo do Banco Nacional de Habitação - BNH, centrado na esfera federal, e a execução da política seria responsabilidade das Companhias Estaduais de Saneamento Básico (Cesbs). O Município continuava sendo o elo fraco quando o assunto era investimento e gestão em saneamento; assim para dar uma estrutura organizacional e administrativa ao plano, foram criadas Companhias estaduais de saneamento básico, em cada unidade da federação, sendo em Mato Grosso batizada de SANEMAT –COMPANHIA DE SANEAMENTO DO ESTADO DE MATO GROSSO, sendo que o primeiro presidente da era Planasa foi o saudoso engenheiro José Luiz de Borges Garcia.
Com a criação da Empresa Estadual de Economia Mista, os Estados deveriam constituir um Fundo de Financiamento de Água e Esgoto - FAE para garantir a viabilidade financeira do Plano. Por meio do FAE seria dada a contrapartida estadual nos financiamentos via BNH. Embora possa parecer estranho em um contexto de centralismo, para a União esta era uma forma de fortalecimento federativo, retirando o caráter paternalista do Executivo. E como forma de convencer municípios e estados a adotarem o modelo “estadualizado”, o BNH recorria à sua principal “arma”, que era o grande volume de recursos disponibilizados pelo FGTS. Este fundo, desde 1970, era o principal financiador do
saneamento básico e, graças ao “milagre” econômico, gozava de larga margem para aplicação em infra-estrutura urbana. Eram criados fundos específicos para que estados conseguissem compor seu FAE e as taxas de juros cobradas nos empréstimos, inicialmente de 4 a 8% ao ano, caíram para 2 a 7% ao ano em 1975.
Enquanto aos estados eram dadas todas as facilidades, até mesmo empréstimos para viabilizar sua contrapartida nos financiamentos, aos municípios poucas eram as chances de acesso a estes recursos. Embora os financiamentos do Planasa fossem teoricamente possíveis, exigia uma grande contrapartida municipal, o que dificultava sua participação. Recorrer ao estado era inviável. Segundo a legislação do BNH, o FAE só poderia ser utilizado nas companhias estaduais. Sem empréstimos federais ou estaduais, e com baixa capacidade financeira, só restavam aos municípios concederam seus serviços às Cesbs. A regra da CONCESSÃO era muito simples, porém o contrato era ditatorial, onde o município concedia o serviço ao estado, tendo como contrapartida a implantação de um sistema de abastecimento moderno, sendo explorado pelo estado em 30 anos, onde após o fim deste período os sistemas seriam revertidos ao município. Em Mato Grosso, todos os Municípios assinaram um contrato de concessão com o estado por meio da Sanecap, era a única maneira de ter acesso a água tratada. A função do município era fiscalizadora, o que nunca ocorreu por falta de capacidade técnica, e pelo cunho ditatorial como os gestores da empresa estadual, conduziam os serviços no município.
Parte 3

Os contratos de concessão dos municípios com as companhias estaduais tiveram uma fase áurea, durante o período de “cofre cheio” na era PLANASA, porém com o fim do programa em 1.986 tudo começou a mudar; principalmente porque as empresas estaduais não estavam preparadas para exercer uma gestão empresarial dos serviços de saneamento, nunca houve “preocupação” com a folha de pagamento, pois com um caixa alimentado, com uma taxa de administração de 10% sobre o montante dos investimentos em obras, as companhias estaduais não estavam interessadas que o sistema de abastecimento d água, fosse auto sustentável; assim em períodos eleitorais a inadimplência chegava as raias do absurdo. Outro fator que demandava sempre mais investimentos, era o desperdício que consumia mais de 50% de toda água produzida, pois falar em hidrômetro era contra os princípios eleitoreiros das empresas de saneamento, alem de que era um investimento muito alto e causava mais criticas do que elogio por parte da população atingida, era mais fácil ampliar a quantidade de água com a perfuração de mais poços, com aumento do custo operacional do que reduzir o consumo, e combater as perdas. Em 1.988 com o advento da Constituição Federal, ficou definido que: Não poderia haver mais nenhuma concessão pública, sem que fosse precedida de licitação, assim como não poderia haver nenhuma contratação sem que fosse precedida de concurso público; porém as empresas estaduais de saneamento entendiam que viviam em um país diferente e acostumada com tantas mazelas da administração pública simplesmente ignoraram estes dois dispositivos constitucionais; causando no futuro grandes prejuízos ao estado, pois simplesmente continuaram a aderir municípios, agora não mais para realizar obras, mais sim para aumentar o seu faturamento, bem como inchar o seu quadro de pessoal com pessoal desqualificado, em detrimento de pessoal treinado, porém em agremiação política não dominante naquele ciclo político.
A forma de cobrança pelo serviço era o do subsidio cruzado, onde com uma tarifa única, os municípios onde a receita era menor que a despesa tinha a cobertura dos municípios superavitários. Iniciava aí uma fase de descontentamento, pois a empresa estadual não investia, em uma grande cidade porque estava sempre sem recursos, sendo que o dirigente municipal tinha conhecimento do seu fluxo de caixa, e aliado ao fato de que o período do contrato de concessão estava prestes a vencer, muitos municípios iniciaram uma mobilização no intuito de sair do sistema estadualizado. Em Mato Grosso, no ano de 1.997 a SANEMAT vive o ápice de sua crise financeira e institucional, e por meio de convenio com o Ministério das Cidades, decidiu-se descentralizar os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no estado de mato grosso; sendo que no afã de acelerar o processo o Governo do Estado, como acionista majoritário da Sanemat autoriza descontos de 40 a 100% do valor do patrimônio devolvido ao município, assim como assume dividas de financiamentos, e serviços prestados com abastecimento de água e esgotamento sanitário. Uma das mais graves conseqüências deste processo foi a DISPERSÃO DAS BASES DE INFORMAÇÃO, aos municípios foi dado a incumbência de operar e manter um serviço que não tinham nenhum conhecimento técnico, além de que em sua maioria estavam sucateados, sem equipamentos reserva, sem pessoal treinado, e sem sustentabilidade financeira.


Parte 4

Com a ausencia da Sanemat, os municípios iniciaram uma busca de solução entre os caminhos disponíveis, conforme a seguir:

Criar um Departamento de Água e Esgoto (DAE) vinculado a uma secretaria municipal
Criar uma Autarquia Municipal (SAAE),
Criar uma Empresa de Saneamento Local
Conceder os Serviços a uma empresa privada
Terceirizar etapas dos serviços

A decisão entre todos os municípios do estado ocorreram em função da visão estratégica de cada gestor municipal, e hoje os municípios estão divididos conforme a seguir:

23% Empresa Privada
57% DAE Municipal
17% Autarquia
1% Empresa Municipal
2% sem operador definido
Fonte: Ministério das Cidades

A grande maioria dos municípios (57%) está em alguns casos em situações muito pior que na época da crise institucional da SANEMAT, com ausencia de investimentos, controle, e com desequilíbrio financeiro, gerando prejuízo ao município.
Os municípios que optaram por uma parceria com a iniciativa privada estão com um serviço que atendem os parâmetros de SERVIÇO ADEQUADO; que envolve a modernização, a regularidade, a tarifa módica, e a universalização entre outros, estes serviços possuem regulamentos, planos de metas, fiscalização por um conselho, e estão avançando com a implantação do esgotamento sanitário. O modelo de gestão, portanto não deve ser considerado apenas como um ato político do gestor público municipal, deve ser sim um ato de política de investimento e melhoria do setor de saneamento; assim deve ser dimensionado a capacidade financeira do município de ser auto sustentável, de prover as suas necessidades com financiamentos diretos, e não apenas de emendas parlamentares, e outros eventuais recursos que não são específicos. Assim o município deve adequar-se as leis vigentes, e organizar-se para garantir os investimentos necessários, o caminho é dado pelas seguintes leis:

PORTARIA Nº 447, DE 17 DE MARÇO DE 2004 - Governo Federal - Ministério da Saúde.
PORTARIA Nº 723, DE 24 DE JULHO DE 2007. Funasa
LEI 8987 – Governo Federal
LEI 9074 – Governo Federal
LEI Nº 11.107-05 - Consórcio Público – Governo Federal
LEI 11.445 – Lei do Saneamento – Governo Federal
GESTÃO PÚBLICA DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO

Os sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário administrados pelas prefeituras, se resumem em dois modelos DAE, e SAAE, ou seja, já está consolidado que a organização gerencial no formato de empresa só é cabível financeiramente nas grandes cidades, assim vamos nos concentrar nestes dois modelos gerenciais.
O DAE é a mais simples forma de gerir um sistema de água; a sua estrutura organizacional de pessoal está vinculada a uma secretaria municipal, que geralmente é a de saúde ou obras, não tem autonomia financeira, e as receitas e despesas perdem-se no fluxo de caixa da secretaria, pois geralmente não é feita uma contabilidade especifica. Neste modelo o gerente do serviço de água tem as suas atividades resumidas, a operar o sistema e tentar convencer a administração superior a investir em assuntos que soam como temas totalmente desconhecido, tais como: Controle de Qualidade, Pitometria, Macro Medição, Micromedição, operação horossazonal, entre outros... o saneamento possui uma linguagem especifica e muito técnica, e geralmente nos DAEs, o que se observa é uma constante substituição dos gerentes, tendo sempre que se iniciar da estaca zero em cada mudança de Prefeitos. Quando o assunto envolve relatórios de informações gerenciais, que devem ser enviados ao SNIS do Ministério das Cidades, o que se observa é que muito pouco dos município cumpre com esta determinação, e não se tem nenhum registro histórico que possa alimentar estudos de planejamento, tais como vazão de produção, controle de qualidade, ligações por categoria etc.
O SAEE, ou Serviço Autônomo de Água e Esgoto, é uma gestão nos moldes de uma Autarquia; assim há necessidades de concurso público para provimentos específicos, controle de fluxo de caixa em contabilidade específica, autonomia de compras com dotação orçamentária própria, entre outras vantagens como a criação de fundos específicos de investimentos, contratos vinculados com receitas, conselhos de fiscalização etc; sendo o melhor e mais moderno modelo de administração para os pequenos sistemas, não havendo, no entanto necessidade de “inchamento da estrutura” tendo em vista ser possível, utilizar harmonicamente a equipe da Prefeitura para o apoiamento contábil, jurídico, e de compras via processo licitatório. Neste modelo, portanto, é muito mais fácil a implantação de programas de qualidade, de redução de perdas, de automação, entre outros tendo em vista que a organização meio, é menos vulnerável as mudanças políticas preservando assim a cultura técnica do sistema de água e esgoto.
Embora sendo administrativamente mais consolidado que o DAE, a gestão do Sistema de Abastecimento de Água e Esgoto por meio de uma Autarquia não garante a acumulação de reservas financeiras para investimentos em ampliações e modernizações do sistema; esta é uma condição comum a todos os sistemas de saneamento, pois o setor exige investimentos imediatos, com capacidade de pagamento a médio e longo prazo. Citemos como exemplo a recuperação de perdas de um sistema e melhoria de seu faturamento com a implantação de um programa seletivo de micromedição em um universo de 2.000 ligações, que exige um investimento inicial de R$ 160.000,00; Este é um volume de recurso que a Prefeitura não pode disponibilizar, porém em parceria com a iniciativa privada; este investimento tem um retorno médio estatisticamente comprovado de no máximo 10 meses, passando a gerar superávits a partir deste período, passando a partir desta data ser um sistema que gera receitas, reduz consumo com energia elétrica e produtos químicos, minimiza custos de pessoal, entre outras vantagens; ou seja, é a partir de um modelo de gestão consolidado como uma Autarquia que se pode pensar em um modernismo de terceirizações específicas como do exemplo, e gerar condições de melhorias imediatas. Nosso exemplo fundamentou no recurso da iniciativa privada tendo em vista que não há disponibilidade no país de linhas de créditos específicos para melhorias operacionais.


GESTÃO PRIVADA DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO

A iniciativa privada pode atuar nos sistemas de abastecimento de água em diversos modelos de gestão, aqui selecionamos treis; que são mais comuns, e de fácil aplicabilidade, com ganhos de qualidade, e de melhoria da prestação dos serviços com beneficio direto ao cliente final que utiliza os serviços, sem que haja uma contrapartida financeira além do que se considera como modicidade da tarifa; que não pode ser insignificante, causando prejuízo ao poder público, e exorbitante gerando condições de dificuldade de acesso aos serviços; a tarifa deve ser suficiente para pagar os custos operacionais, e gerar saldo para amortização de investimentos, e não pode ser motivo de políticas demagogas, onde temos registro de municípios que pratica a tarifa herdada da Sanemat em 1999, desconhecendo os aumentos dos insumos como energia, pessoal, produtos químicos, comunicação etc.
O empreendedor privado pode atuar em parceria com o município em treis modalidades de gestão pos nós sugerida, ou seja:

· Como Permissionário do Serviço
· Como Concessionário ou
· Terceirizando serviços específicos

Para a prefeitura selecionar um parceiro com experiência no setor para operar o Sistema como Permissionário, Concessionário, ou Terceirizado, deve previamente adotar algumas providencias conforme enumerado:

· Efetuar um amplo levantamento dos bens móveis e imóveis, com destaque para o seu estado de conservação, e necessidades de recuperação, com definição de custos.
· Elaborar um Fluxo de Caixa considerando as condições de operação atual
· Elaborar um Plano de Metas, nos moldes da Lei 11.445, com definição de investimentos em um horizonte de curto, médio e longo prazo.
· Elaborar e implantar o regulamento de prestação de serviços
· Criar um conselho fiscalizador dos serviços
· Elaborar um Fluxo de Caixa considerando as condições de operação com os investimentos selecionados.
· Elaborar um Plano de Investimentos

Com estes instrumentos de Planejamento, o município deve empreender uma análise técnica de sua capacidade financeira, para atender o plano de metas, e de investimentos; desta análise deve ser definido qual o modelo de gestão que deverá ser adotado, que poderá ser:

· Continuar com o modelo atual de Autarquia
· Selecionar um Permissionário
· Selecionar um Concessionário ou
· Terceirizar parte dos serviços com a manutenção da Autarquia.

Se a opção for selecionar um Permissionário, deve-se elaborar um processo licitatório cujas regras básicas são:

· O Permissionário deve cumprir um plano de serviços, previamente elaborado.
· A tarifa inicial será a mesma praticada pela antiga Autarquia ou DAE.
· Deverá ser cumprido um regulamento de serviços previamente aprovado
· O prazo máximo da permissão é de 05 anos
· Deve ser criada uma SPE com sede no Município
· O Permissionário deve ser fiscalizado pelo Conselho.
· O Permissionário não pode fazer nenhum investimento.
· Todos os serviços que demandam custos devem ser previamente aprovados pelo município.
· A tarifa será reajustada anualmente, com base em um procedimento que considera a evolução de todos os principais custos inerentes a operação do sistema.


Se a opção for selecionar um Concessionário, deve-se elaborar um processo licitatório cujas regras básicas são:

· O Concessionário deve cumprir um plano de metas, previamente elaborado, investindo conforme um cronograma físico financeiro.
· A tarifa inicial será a mesma praticada pela antiga Autarquia ou DAE.
· Deverá ser cumprido um regulamento de serviços previamente aprovado
· O prazo máximo da permissão é de 30 anos, podendo ser prorrogado.
· Deve ser criada uma SPE com sede no Município
· O Concessionário deve ser fiscalizado pelo Conselho.
· Todos os serviços que demandam custos devem ser previamente aprovados pelo município.
· A tarifa será reajustada anualmente, com base em um procedimento que considera a evolução de todos os principais custos inerentes a operação do sistema.

Se a opção for terceirizar uma parcela dos serviços, deve-se elaborar um processo licitatório cujas regras básicas serão função do serviço que será terceirizado.

O que deve ser registrado, é que em qualquer das modalidades de parceria selecionada não há necessidade de Lei Autorizativa da Câmara, esta condição foi pensada pelos legisladores (Lei 11.445 de 05/01/07), como forma de agilizar os processos de participação da iniciativa privada nos negócios de saneamento no Brasil. É importante ainda comentar, que em nenhum momento mencionamos o termo Privatizar, pois não é cabível no saneamento, privatizar implica em transferir em definitivo os ativos operacionais, é uma “venda”, não sendo o caso dos modelos anteriores, onde os ativos serão sempre do poder público, que cede por meio de uma permissão, ou concessão, com a obrigação de devolução no fim do prazo contratual.
Em Mato Grosso, citamos como exemplo bem sucedido da participação da iniciativa privada nos negócios de saneamento, a gestão nas cidades de: Nortelândia, Arenápolis, Nobres, Peixoto de Azevedo, Santa Carmem, Sorriso, Guarantã do Norte, Primavera do leste, Juara, Campo Verde, São Pedro da Cipa, Pontes e Lacerda, Comodoro.......

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